デジタル時代の地方自治のあり方
総務省は2022年3月30日、「デジタル時代の地方自治のあり方に関する研究会報告書」を公表しました。
新型コロナウイルス感染症対応や行政のデジタル化に際し、国・地方関係や地方自治のあり方に関する議論が提起され、地方分権改革の成果と課題を整理しつつ、国と地方の役割分担や地方公共団体間の関係、地方自治のあり方などの基本的な課題について考察しています。
本報告書では、
・地方分権改革における国・地方関係の考え方
・社会経済情勢の変化への対応と最近の動向
・新型コロナウイルス感染症対応に関する考察
・デジタル変革への対応に関する考察
・今後の地方自治制度に向けて
から構成されています。
出典：総務省 デジタル時代の地方自治のあり方に関する研究会報告書 2022.3
デジタル変革への対応に関する考察について、焦点をあてて、引用します。
デジタル変革への対応にみる課題分析
（１）地方行政に及ぼす影響
社会全体のデジタル変革の進展は、地方行政にも広範な影響を及ぼすことになることをあげています。
○ 第一に、地方公共団体が行う行政手続・サービスの面において、例えば、スマートフォン等を利用して、簡易に各種申請等の手続が行えるようにするなど、デジタル化・オンライン化が強く要請される。これと同時に、行政機関間による情報連携や様式等の統一化などにより、利用者の視点に立った簡素で分かりやすい仕組み（＝ＵＩ・ＵＸを向上させやすい仕組み）とすることがより一層求められる。
○ 第二に、業務システムについては、各地方公共団体の枠を越えてシステムのネットワーク上での共同利用等（クラウド化）が可能となり、「所有」から「利用」への転換が進むと考えられる。すなわち、従前であれば、各地方公共団体が事業者に発注し個々にシステムを構築するのが一般的であったところ、プラットフォーム上で複数の事業者により提供されるサービスを利用契約（サブスクリプション）により購入・利用する方式への転換である。これにより、プラットフォーム上で提供されるサービスを自由に組み合わせることで、地方公共団体が住民ニーズを踏まえたＵＩ・ＵＸに優れた行政サービスをより提供しやすくなることも可能と考えられる。
○ 第三に、デジタル技術の実装に当たっては、いわゆる国の縦割行政の影響を受けて き た 業 務 プ ロ セ ス を 見 直 し 、 事 務 処 理 の あ り 方 そ の も の を 構 築 し 直 すBPR(Business Process Re-engineering)が求められる。行政サービスの提供方法や業務方法そのものについても、デジタル技術の多様・迅速な変化に柔軟に対応していくことが求められる。
○ 第四に、データの入手や利活用が容易になることにより、例えば、住民は従来の画一的な行政サービスから、住民一人ひとりの状況やサービスの受給資格等に応じて、プッシュ型で提供される情報に基づく、健康、医療、福祉サービスが受けられるようになるなど、地方公共団体がきめ細かいサービスを低廉なコストで提供することが可能となる。また、データに基づく政策形成（EBPM（Evidence Based Policy Making））が可能となり、より効果的・効率的な行政の推進につながることが期待される。例えば、データの相互運用性を高め、同じ地域での市町村・都道府県間（タテ）や市町村間（ヨコ）で継続的にデータを把握・分析することにより、潜在的なニーズを掘り起こすプロアクティブな行政が実現可能になるといったイメージである
○ 第五に、ＡＩ・ＲＰＡ等のデジタル技術を活用することにより、システムで代替しうる業務はシステムにゆだね、職員は職員でなければできない業務に注力できるようになる。また、ＡＩ等のデジタル技術が人の意思を介在させずに、命令等の手段を用いることなく情報を用いて誘導することができるようになれば、地方公共団体の権力行使のあり方も変わりうるのではないか、との指摘もある。人口減少が深刻化しても持続可能な形で行政サービスを提供し続けるためにも、サービス提供体制の再構築がより一層求められることになると考えられる。
以上のようなデジタル変革が地方行政に及ぼす影響を踏まえ、地方分権及び地方自治の観点からどのような課題が生じうるか、また、それらの課題に対してどのように考えるのか、以下、①デジタル技術の特性と国・地方関係、②地方自治の機能、③地方公共団体間の関係、④公共私間の関係等について考察しています。
（２）デジタル技術の特性と国・地方関係
【国と地方の役割分担】
○ 既に見たとおり、地方分権改革以降、住民に身近な行政はできる限り地方公共団体にゆだねることが基本とされ、地方公共団体の事務とされたものについては、国の関与は抑制的に運用されてきた。さらに、地方公共団体が実施することとされた事務の具体の実施方法や業務の処理方法については、一部を除き、システム化やデジタル技術の活用を含め、基本的には当該地方公共団体に任せられてきた。
○ しかし、デジタル技術は一般的に、統一化・共通化・効率化を指向する傾向にある。デジタル社会の進展に対応するためには、これまで地方公共団体が自らの責任で実施していた事務についても、国が担う役割が増大する可能性がある。このような特性を持つデジタル技術を、個々の地方公共団体の自主性・自立性・多様性を尊重する地方自治にどのように取り込んでいくかが課題となる。
○ これに関し、地方公共団体が実施する事務について、その処理方法、即ち「how to do（どのようにするか）」について国が法令で義務付けを行ったり関与を強めたりすることは、地方公共団体の自主性・自立性を制約することになりうるものであるが、地方自治の中核が「what to do（何をするか）」であるならば、「how to do（どのようにするか）」は一定程度制約されてもやむを得ないのではないかとの意見がある。その一方で、地方公共団体の状況は多様であり画一的な手法を押しつけても機能しないのではないかとの意見もある。「how to do（どのようにするか）」の制約が地方公共団体の自主性・自立性との関係でどこまでの制約ならば許容されると考えるのか、地方公共団体に関する制度の策定等に当たって、地方公共団体の自主性・自立性が十分に発揮されるようにするとの国の配慮や、地方公共団体が実施することとされている事務に対する国の関与の抑制といった地方分権改革の考え方との整理を考える必要がある。
○ この点については、標準化法の必要性を提言した第 32 次地方制度調査会において、国が地方行政のデジタル化の推進について一定の役割を果たすには、例えば、国が直接、基盤となる制度や情報システムを提供することから、地方公共団体が自ら情報システムを調達する前提でその標準化を国が進めること、情報システムの共同利用について財政的支援を行うこと、地方公共団体の求めに応じて専門人材を派遣することまで、様々な手法があることを指摘している。その上で、「地方公共団体の自由度への影響の大きさはそれぞれ異なる」とし、「したがって、地方公共団体の事務の標準化・統一化の必要性や地方公共団体の創意工
夫が期待される程度に応じて、国は適切な手法を採るべきである。」としている。具体的には、住民基本台帳や税務など、多くの法定事務におけるデジタル化は、「地方公共団体が創意工夫を発揮する余地が比較的小さく、標準化等の必要性が高いため、地方公共団体の情報システムや事務処理の実態を踏まえながら、一定の拘束力のある手法で国が関わることが適当と考えられる。」とし、他方で、「地方公共団体が創
意工夫を発揮することが期待され、標準化等の必要性がそれほど高くない事務については、奨励的な手法を採ることが考えられる。」としている。このような整理は一つの参考になると思われる。○ また、デジタル技術の特性を踏まえれば、例えば、感染症対応のため緊急に措置された給付金の支給や、本来国が果たすべき役割であるものの適正な処理を確保する観点から地方が担ってきた現金給付については、地域の特性に応じた事務処理の必要性が低いものである限り、そもそも地方公共団体の事務とせず、国が直接実施する事務と整理することも考えられる。
【国と地方の連携による行政サービスの提供】
○ 今後、社会全体のデジタル変革に対応し、地方公共団体がデジタル技術を活用して効率的・効果的に行政サービスを実施するためのクラウド基盤などのプラットフォームを国が提供することが想定されている。また、ベース・レジストリの議論に見られるように、国や地方公共団体が登録・公開する人、土地、建物等の正確・最新の情報を官民で広く参照できるような社会の基盤となるデータベースを構築するため、国がデータ基盤の整備を推進するとの構想もある。
○ さらに、当該クラウド基盤等において、地方公共団体が、既存アプリケーションの活用可能性や広く他の地方公共団体において活用可能な仕様とすること等に留意しつつ、住民ニーズに応じたアプリケーションの開発や共同利用を行うことも想定されている。
○ この場合、地方公共団体は自らの住民への行政サービスの実施基盤の整備を国にゆだねることになり、国とクラウド基盤等の運営事業者、クラウド基盤等を利用するアプリケーションの運営事業者、行政サービスの実施責任を負う地方公共団体との間で、責任を明確化し、適切な管理体制を確立しておく必要がある。
○ その上で、地方公共団体が、国の整備するクラウド基盤等を利用することについて住民の理解を得られるよう、当該クラウド基盤等の利用メリットや安全性などについて、地方公共団体の納得が得られるようにする必要がある。その際、仮に、国の整備するクラウド基盤等に国がこれまで保有していない国民の個人情報を地方公共団体が載せ、国や他の地方公共団体がその業務を遂行する上で参照する場合があるとすれば、具体の法令の根拠を設けるなど、個人情報保護の観点から整理を行う必要もある。
○ いずれにせよ、このようなクラウド基盤等の利用スキームの構築に際しては、国と地方公共団体間の明確な制度的枠組みと丁寧な調整プロセスが必要になるととともに、その後の運用フェーズやアプリケーションの開発においても、実際に現場で利用する地方公共団体の意見を踏まえる必要がある。
○ 国の施策立案に係る地方の意見反映の仕組みは、これまで見たように、地方六団体による意見提出権、国と地方の協議の場、標準化法など個別法によるものが順次整備されてきた。地方行政のデジタル化の進展に際しては、このような国と地方が相互にコミュニケーションをとり、合理的な連携を行えるようにする仕組みを一層充実させること、及びその有効活用が極めて重要になると思われる。
○ なお、事務処理の基盤となるプラットフォームの提供主体としては、国のほか、地方公共団体間のネットワークや、地方公共団体が共同で担うこともありうる。その場合には、例えば、地方共同法人や地方自治法の事務の共同処理の仕組みの活用が考えられる。
（３）地方自治の機能
○ 社会全体のデジタル変革の進展は、地域における諸課題に対しては住民に身近な地方公共団体が自らで判断して対処するのが最も適切に処理でき、また効率的・能率的であるといった「地方自治」の考え方そのものに影響を与えうる。
○ 改めて地方自治の必要性（意義）についてみると、これまでおおよそ以下のように考えられてきた。
第一に、地方自治は、民主主義の政治体制の具体化であり、また国民の民主主義の政治体験の場であることから、民主政治の基盤をなすものである（民主政治の基盤、政治行政の民主化への寄与）。
第二に、地域における諸問題・諸課題に対しては、地域自らで判断して対処するのが最も適宜・適確に処理できるし、また効率的である（現地即応性・現地適確性の確保、現地効率性・現地能率性の確保）。
第三に、全国を対象とする中央政府の組織機構及びその運用は、高度に専門分化し、横断的な調整を十分行うことが難しい（"縦割行政"）が、地方公共団体は一定の地域に限られた組織機構及びその運用により活動するものであり、地域の情況に即して総合的に調整し、対処しやすい（総合行政の確保）。
第四に、地域の情況の推移に応じて、新しい政治行政へのニーズに対して先導的に、また、試行的に施策を展開できる（施策の先導的・試行的な展開）。○ これに対し、物理的な制約を受けにくいデジタル技術の性質を踏まえれば、コミュニケーションや意思決定のあり方そのものが変わってしまう可能性があるのではないか、共同体の空間構造や統治のあり方そのものに変化が生じ、地域で暮らしている住民を基礎にした地方自治の有り様を大きく変える可能性があるのではないかとの指摘がある。
○ また、地域における諸問題・諸課題に対しては、地域自らで判断して対処するのが最も適宜・的確に処理できるし、また効率的であるという点に関しても、前述した標準化法の制定や個人情報保護制度の統一、地方公共団体の行う事務の実施における国によるクラウド基盤等の提供、地域の特性に応じた事務処理の必要性が低い現金給付の国による直接実施の可能性などを見れば、施策の効率性や有効性の観点から、国の役割が増大している状況が見られる。
○ さらに、将来的には、デジタル技術の進展によって、ＡＩ等がデータの収集、分析、共有等に基づくエビデンスに基づき客観的に適切な対応策を導き出すことも可能になるなど、革新的技術、イノベーションの創出によりさらなる根源的な変革をもたらす可能性もあるとの指摘もある。
○ 他方で、住民がサイバー空間でなく「地域」という物理空間に存在する以上、そこで生じる地域の課題を解決し、地域における民主的意思決定主体として正統性を持つ地方公共団体や地方自治の必要性はなお不変と考えられる。また、デジタル化が進展したとしても、対人サービスなどの地方公共団体と住民との接点は残り続けることから、そのような機能を担う地方公共団体の必要性は変わらないとも考えられる。むしろ、住民による意思決定に関しては、デジタル技術を活用した住民参加の充実につながることも考えられ、デジタル化によって住民意思を的確に反映することが可能となることで、地方公共団体の意思決定の正統性をより高めることとなるとも考えられる。
○ さらに、地域ごとに抱える課題は異なり、結果的に課題解決に向けた取組は地域ごとに多様なものとならざるをえないが、こうした取組の多様性や施策の試行的な展開を生み出す仕組みこそ、デジタル時代における地方自治の重要な機能の一つとして捉えることができるのではないかとの指摘もある。
○ これについては、デジタル技術の活用により各地方公共団体の多様な取組に係る情報を国が収集・分析の上、地方公共団体にフィードバックすることで、さらに多様な取組が促進されるといった国と地方の協働による好循環への期待に係る意見がある。また、地方公共団体における多様な実践の共有や好事例の横展開は、国によって行われる場合のみならず、デジタル技術によって地方公共団体間で行うことも容易になると考えられる。各地方公共団体間において、他団体の取組を評価しさらなる実践につなげることが進めば、デジタル化によって、どのような取組が地域にとってベストであるかの価値判断を民主的に行う地方自治の意義がより高まるとの意見もある。
○ これらを踏まえ、デジタル化が相当程度進展した後の地方自治の意義を捉え直す視点として、①行政資源の観点、②決定の受容性の観点、③決定の合理性の３つの観点から整理できるとする意見もある。
具体的には、
① 行政資源の観点からは、ＡＩ・ロボティクス等が実用化されてもなお、国とは別に地方公共団体が行政資源を確保することで、非平時の場合も含め、行政需要に即応して事務処理に当たることができること、
② 決定の受容性の観点からは、人間が物理的な存在でありその存在空間が思考様式の多くを規定すると考えられることから、物理的な空間を共有する人を基盤とする地方自治が人々の納得を生み出すことにつながること、
③ 決定の合理性の観点からは、国に一元化した政策決定・実施プロセスが機能しない場合に、その代替機能を地方自治として確保するとともに、政策決定・実施プロセスを国のみならず地方公共団体が担うことで取組の多様性を確保でき、ひいては、それが事務遂行のイノベーションの契機となる可能性があること、との３つの観点である。
（４）地方公共団体間の関係
○ デジタル化が距離的・時間的制約を克服する特性があることを踏まえれば、大都市から離れた地域においてその効果が発揮され、地方と都市の差を縮める可能性もある。また、従来の広域連携の枠組みに限らず、共通の行政課題を有する遠隔地間の連携においても効果を発揮することが期待されている。
○ 例えば、ICT を活用した遠隔診療や遠隔教育など、デジタル技術を活用し広域的に連携して取り組むことが効果的と考えられる取組のほか、ICT を活用した有害鳥獣対策や、観光客の受入環境整備、観光マーケティングなど広域で取り組むことによって、より効果を発揮する取組も考えられる。
○ 他方で、大都市から離れた地域の市町村では、大都市に比べてデジタル人材やデジタル関係のノウハウが不足しがちであることを踏まえ、地域社会のデジタル化を効率的・効果的に進めるためには、デジタル人材やノウハウを持つ都市や都道府県が他の市町村を牽引し、広域的・一体的にデジタル化を進める必要があるとの指摘がある。この点に関し、国は、地域の実情やニーズを踏まえつつ、専門人材の広域
的な確保、オンライン等での研修機会の充実等、地方公共団体への支援が期待される。○ また、事務の配分に関しては、市町村が主に住民との接点を担う一方、広域自治体である都道府県は、これまで、広域にわたる事務、市町村に関する連絡調整に関する事務、規模又は性質において一般の市町村が処理することが適当でないと認められる事務を行うこととされてきたが、地方行政のデジタル化が進展する中、都道府県の果たすべき役割そのものについて変質が生じる可能性があることから、改めて議論することが必要となるとの意見がある。
（５）公共私間の関係等
○ デジタル化は住民、企業等による地域の課題解決に向けた取組への参画を容易にし、公共私の連携による新たなサービスの共創にもつながるものと期待される。例えば、住民がデジタル技術を活用し、主体的に住民視点で行政サービスの改善を図ること（いわゆるシビックテック）が一層進み、地方公共団体と住民との連携が一層進むことが考えられる。このように、地方行政のデジタル化は、公共私の連携・協働の基盤となるプラットフォーム構築等を促す方向での機能を有すると考えられる。
○ また、デジタル化への対応に当たり、デジタル技術を積極的に活用し行政サービスの向上に努めることが可能な地方公共団体と、人材や財政的制約からそうした対応が困難な地方公共団体との間で格差が顕在化する懸念があるが、例えば、専門知識を有する職員が不足している地方公共団体においては、専任職員だけでなく外部人材の非常勤職員への登用や地域のベンダー等外部資源の活用、また、いわゆるシビックテックの活用といった形で、対応能力を向上させていくことが必要と考えられる。
○ さらに、社会全体のデジタル変革の進展に対応し、地方公共団体が持つデータの流通の円滑化が求められている。これにより、住民、企業等の様々な主体にとって利便性が向上するとともに、公共私の連携や地方公共団体の広域連携による知識・情報の共有や課題解決の可能性が広がるなど、組織や地域の枠を越えたイノベーション創出の基盤となる。さらにこうした連携が、デジタル化の効果を一層高めるといった好循環の形成も期待される。
○ 一方で、公権力の行使主体である地方公共団体が保有する個人情報は、一定の行政目的を達成するため相手方の意思にかかわらず強制的に収集しうる性質のものであり、目的外の利用や提供等については、それを踏まえた取扱いが求められる。また、地方公共団体は、国や民間事業者から住民のプライバシーに係る権利利益を積極的に擁護していく役割も担っている点について留意する必要がある。
以上を踏まえながら、新個人情報保護法をはじめとする個人情報保護法制を国や地方公共団体が十分理解して、適切に情報の保護と利活用を進めていく必要がある。